ROYALTIES DO PETRÓLEO: O STF JULGA OS LIMITES FEDERATIVOS DO PAÍS

O fundo do mar é usado para um desenho federativo em terra 

Artigo

Havia - e há ainda - uma "desconfiança" de que o STF teria - ou faria assim mesmo - que legislar na discussão a respeito da distribuição dos royalties do petróleo, com base na decisão sobre a natureza constitucional de uma lei aprovada pelo legislador. Não é ironia. É fato.

Há julgamentos no Supremo Tribunal Federal que transcendem o processo. Tornam-se marcos de interpretação do próprio Estado brasileiro. O caso dos royalties do petróleo alcançou esse patamar.

Tenho acompanhado atentamente todo processo de discussão em torno do tema, assim como estive presente na dinâmica do debate a respeito da emenda que se tornou lei. Com base em todo juridiquês dos últimos dias e da importância sobre o tema e sua abrangência, li e reli documentos e artigos, consultei meus universitários e fiz diversas consultas por IA.

Depois de 13 anos sob liminar, quatro tentativas frustradas de julgamento e sucessivas pressões políticas de entidades municipalistas nacionais, o STF - Supremo Tribunal Federal começou finalmente a enfrentar uma questão que deixou de ser apenas distributiva.

O que está em jogo já não é somente dinheiro. É a definição dos próprios limites constitucionais da federação brasileira.

A disputa nasceu sob uma narrativa aparentemente simples: o petróleo localizado em alto-mar pertence à União; portanto, sua riqueza deveria ser repartida de maneira mais ampla entre todos os estados e municípios do país.

Durante anos, essa tese - defendida por estados não produtores e entidades como a CNM - Confederação Nacional de Municípios- encontrou forte apelo político. Num país marcado por desigualdades históricas, a ideia de redistribuir receitas bilionárias parecia intuitivamente justa. Anualmente essa entidade realiza um evento em Brasília e reúde uma porção de Prefeitos ávidos por mais receitas, claro, e a bala de prata de todos mira o alvo mais previsível - os royalties do petróleo.

Mas o julgamento começou a expor fissuras profundas nessa construção. A primeira delas surgiu de forma quase desconcertante.

A Advocacia-Geral da União (AGU) não compareceu ao STF para sustentar a redistribuição ampliada prevista na Lei 12.734/2012. Fez exatamente o oposto. Alinhou-se à manutenção das regras atuais, sustentadas há treze anos pela liminar da ministra Cármen Lúcia, advertindo inclusive sobre potenciais prejuízos bilionários à própria União em caso de validação integral da lei.

O detalhe altera toda a arquitetura política do caso, porque desmonta a narrativa simplificada de um embate entre governo federal e estados produtores.

Na prática, consolidou-se uma convergência institucional ampla entre União, Rio de Janeiro, Espírito Santo, São Paulo, OABRJ e estados produtores em torno de uma mesma tese: royalties possuem natureza compensatória constitucionalmente protegida.

E é justamente aí que o julgamento ganha profundidade.

A Constituição não tratou royalties como mecanismo genérico de redistribuição nacional. Tratou-os como compensação financeira - e como tal, pressupõe impacto. E eles existem, como no caso de São Sebastião/SP, como acertadamente tem falado o Prefeito Reinaldinho Moreira, sobre questões como: risco ambiental, pressão urbana, infraestrutura logística, operações offshore, dependência econômica e consequentemente transformação territorial provocada pela indústria petrolífera.

Foi essa a espinha dorsal do voto da ministra Cármen Lúcia.

Não se trata de privilégio geográfico. Trata-se de reconhecer externalidades territoriais específicas produzidas por uma atividade econômica de enorme complexidade e elevado potencial de impacto. A frase mais importante do julgamento talvez tenha vindo justamente de quem ainda não votou.

Ao pedir vista, o ministro Flávio Dino afirmou que não decidiria “na penumbra”, reconhecendo que os fundamentos apresentados pela relatora exigiam reflexão mais aprofundada. A observação teve peso incomum porque revelou algo raro no plenário: a percepção de que o caso deixou de ser apenas uma disputa federativa convencional e passou a tensionar pilares delicados da ordem constitucional brasileira, como segurança jurídica, estabilidade fiscal., limites materiais da atuação legislativa e proteção de expectativas legítimas consolidadas ao longo do tempo.

Mas talvez o aspecto mais revelador de todo o julgamento seja outro, qual seja, o de que inegavelmente o Brasil de 2026 já não é o Brasil de 2012.

Quando a lei foi aprovada, o pré-sal ainda era uma realidade que nascia com muita promessa, mas, infinitamente menor que o tamanho atual; Búzios não havia atingido escala global, e hoje, dia 9 de maio, por exemplo, a Petrobras divulgou que em 2025 o poço atingiu 1 milhão de barris produzidos por dia, abriga a maior plataforma do país para produzir 225 mil barris diariamente; a Margem Equatorial sequer ocupava centralidade estratégica, e o mapa político do petróleo brasileiro permanecia concentrado no eixo Rio - Espírito Santo - São Paulo.

Treze anos depois, a geologia começou a reorganizar convicções federativas.

Novas perspectivas exploratórias na Margem Equatorial passaram a reposicionar politicamente estados do Norte e Nordeste brasileiro. Amapá, Pará, Maranhão, Ceará, Rio Grande do Norte e outras regiões passaram a enxergar no petróleo offshore uma nova fronteira econômica estratégica.

E o movimento produziu uma contradição reveladora.

Estados que durante anos defenderam redistribuição ampla passaram a incorporar, diante da perspectiva de exploração petrolífera, exatamente os mesmos argumentos historicamente utilizados pelos produtores tradicionais: impactos territoriais, riscos ambientais, externalidades logísticas, necessidade de compensação financeira e preservação das regras vigentes.

O próprio Governo do Amapá chegou a defender que eventuais mudanças distributivas não alcancem futuros poços da Margem Equatorial, durante o julgamento, no último dia 06. No início desse processo sua condição era de "não produtor", e agora é de "produtor", e teve que mudar de lado, desidratando as convicções argumentativas apresentadas pelos estados que ensejam uma redistribuição igualitária dos royalties do petróleo.

A geologia passou a reorganizar a teoria federativa brasileira.

O chamado “federalismo participativo” revelou-se menos estável do que parecia quando os impactos da indústria recaíam sobre terceiros. Esse talvez seja um dos pontos mais desconfortáveis expostos pelo julgamento: boa parte do debate federativo brasileiro mostrou-se profundamente circunstancial.

Mas o caso revelou algo ainda maior. Durante 13 anos, a liminar de Cármen Lúcia deixou de ser provisória. Transformou-se, na prática, em uma espécie de arquitetura fiscal paralela da federação brasileira. Atravessou quatro governos presidenciais; moldou orçamentos estaduais; financiou previdências; estruturou contratos públicos; sustentou municípios inteiros; Orientou planejamento econômico de longo prazo.

Uma decisão cautelar reorganizou estruturalmente relações fiscais de toda a federação.

Isso ajuda a explicar por que até mesmo defensores da redistribuição passaram a discutir longos períodos de modulação, variando de cinco a cinquenta anos. A própria discussão sobre transição revela o tamanho da dependência institucional construída ao longo do tempo.

No fundo, o STF julga atualmente uma realidade federativa consolidada pela própria duração da liminar. E talvez esteja aí a consequência mais profunda do voto da relatora.

Ao insinuar que sua compreensão poderia ser diferente caso a alteração tivesse ocorrido por Emenda Constitucional - e não por simples lei ordinária - Cármen Lúcia introduziu silenciosamente uma das discussões mais relevantes do caso: até onde o Congresso Nacional pode modificar, por legislação infraconstitucional, estruturas compensatórias desenhadas pela própria Constituição?

Se essa linha prevalecer, o STF irá muito além dos royalties. Estará delimitando fronteiras materiais ao próprio poder legislativo sobre o pacto federativo.

Há ainda outra camada de inquietação institucional.

Num dos maiores julgamentos econômicos e federativos das últimas décadas, o país chegou ao Supremo sem um eixo técnico nacional suficientemente sólido.

O ministro Gilmar Mendes chamou atenção para a multiplicação de disputas judiciais envolvendo critérios distributivos, enquanto a ANP - Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis apareceu sem protagonismo técnico central no debate constitucional travado no plenário.

O Brasil judicializou sua engenharia federativa petrolífera antes de construir consensos técnicos minimamente estáveis. E talvez isso diga muito sobre o próprio país, porque o julgamento também expôs uma federação crescentemente dependente da arbitragem do Supremo para resolver conflitos que o sistema político já não consegue acomodar sozinho.

Congresso aprova. Estados reagem. O STF suspende. A liminar atravessa treze anos. Governos reorganizam suas finanças. Novos produtores mudam de posição. E toda a estabilidade do sistema continua pendente de decisão judicial.

O petróleo revelou menos sobre energia do que sobre a própria fragilidade institucional da federação brasileira.

Há ainda um elemento particularmente amargo nesse cenário. Diversos estudos acadêmicos produzidos por universidades e centros especializados - inclusive no Norte Fluminense - apontam que muitos municípios historicamente beneficiados pelos royalties não conseguiram converter essa riqueza em desenvolvimento estrutural sustentável. Houve desperdício, dependência fiscal, baixa diversificação econômica, planejamento precário e uso político de receitas extraordinárias.

Essa crítica é legítima. E urgente. Mas não é disso que trata a liminar em julgamento. Má gestão não altera natureza constitucional de receita. Esse é outro debate - igualmente necessário - sobre governança, fiscalização, racionalidade administrativa e responsabilidade intergeracional na utilização de riquezas não renováveis.

Ocorre que, misturar as duas discussões talvez tenha sido uma das maiores distorções produzidas ao longo desses 13 anos. O STF não julga eficiência administrativa. Julga constitucionalidade

E é justamente por isso que o caso se tornou histórico, porque, no fundo, a Corte não decidirá apenas como repartir royalties. Decidirá até onde a federação brasileira suporta redistribuir riqueza sem descaracterizar os próprios fundamentos constitucionais que legitimaram sua criação.

E talvez exista uma ironia silenciosa atravessando todo esse julgamento.

Enquanto o mundo discute transição energética, descarbonização e redução gradual da dependência fóssil, o Brasil trava uma batalha federativa monumental sobre a distribuição de uma riqueza cuja centralidade econômica global já começou, lentamente, a ser tensionada.

Treze anos depois, o petróleo revelou menos sobre energia do que sobre o próprio Estado brasileiro: um país que transformou o STF no árbitro definitivo de suas incapacidades políticas, fiscais e federativas.