O EFEITO IVA

A transição não altera apenas a receita das cidades. Ela mexe nos preços, reorganiza créditos e fornecedores e exige novo rigor de quem arrecada - e de quem assina a despesa pública

Provocado por um estimado amigo tributarista, o Givanildo Nunes de Souza, voltei ao artigo “O Custo da Inação”, no qual procurei demonstrar por que os municípios não podem esperar por 2029 para enfrentar a Reforma Tributária. A provocação do advogado revelou uma segunda discussão.

Falamos de IBS, contratos, receitas, fiscalização e preparação das Prefeituras. Mas havia uma engrenagem anterior que merecia tratamento próprio: o IVA.

Não porque seja mais um imposto na sopa de siglas. O Brasil adotou um 'IVA dual': CBS na esfera federal e IBS compartilhado por Estados e Municípios. A Emenda Constitucional nº 132/2023 criou essa arquitetura; as Leis Complementares nº 214/2025 e nº 227/2026 instituíram, regulamentaram e organizaram elementos centrais de sua operação e governança. A própria PGFN já emprega expressamente a denominação “IVA-Dual (IBS e CBS)”.

Discutir IBS e CBS sem compreender o IVA é conhecer as peças sem entender inteiramente a máquina. E essa máquina já começou a funcionar.

O imposto dentro do preço: O sistema em transição carrega cumulatividade residual e limitações de creditamento capazes de incorporar tributos aos custos das etapas seguintes. O IVA dual foi estruturado para ampliar substancialmente a não cumulatividade: débitos das operações são confrontados com créditos admitidos nas aquisições, observadas as condições e exceções legais.

Não quer dizer crédito irrestrito. Significa algo economicamente mais importante: a alíquota nominal deixa de contar sozinha a história do custo tributário. Duas empresas submetidas à mesma alíquota poderão apresentar cargas líquidas diferentes conforme a composição de suas operações e o aproveitamento dos créditos admitidos.

Para a empresa, ignorar isso pode ser o mesmo que precificar mal. Para a Prefeitura, pode significar pagar mal.

E existe uma consequência menos evidente: o IVA pode alterar não apenas quanto uma empresa recolhe, mas com quem economicamente vale a pena contratar. Entre fornecedores com preços semelhantes, o comprador empresarial poderá considerar também o efeito dos créditos gerados pela operação. O preço escrito na nota deixa de representar sozinho o custo econômico da aquisição.

Isso tende a influenciar cadeias de fornecedores.

Em São Sebastião/SP, onde porto, petróleo e derivados, logística, manutenção industrial, engenharia e serviços especializados conectam empresas locais a grandes operadores, a Reforma pode não deslocar fisicamente uma única empresa e, ainda assim, modificar a competitividade dos elos dessa cadeia.

Esse também é o efeito IVA.

Do trabalhador ao pequeno empresário: O empregado de carteira assinada, a empregada doméstica, o aposentado ou o autônomo, enquanto consumidores, não preencherão uma guia de IBS ao fazer compras. Mas estarão no final da cadeia.

O IVA tributa o consumo. Seu desenho não promete eliminar impostos, mas reduzir distorções cumulativas, ampliar transparência e reorganizar sua incidência. Por isso crédito tributário não é assunto apenas de contador. A maneira como tributos entram nos custos empresariais participa da formação dos preços que chegam às famílias.

Para a população de menor renda, a Reforma instituiu ainda mecanismos de devolução (o cashback) - destinados a reduzir parte da regressividade característica da tributação sobre o consumo.

O pequeno negócio também já entrou nessa equação. O Simples Nacional foi preservado, mas não ficou isolado do IBS e da CBS. As regras do regime já foram atualizadas para sua adaptação à Reforma, com efeitos, em regra, a partir de 2027.

Para quem vende diretamente ao consumidor final, determinada configuração tributária poderá produzir um resultado. Para uma pequena empresa inserida numa cadeia em que o comprador valoriza créditos, a conta poderá ser diferente.

A pergunta deixa de ser apenas “quanto pago de imposto?” e passa a incluir “que efeito tributário produzo para quem compra de mim?” Tributação passa a ser também variável de competitividade.

Quando o IVA entra no contrato público: É aqui que a discussão encontra diretamente a Prefeitura. Contratos de limpeza, transporte, saúde, tecnologia, obras e manutenção foram precificados sob uma estrutura tributária que está sendo substituída. A instituição do IBS e da CBS altera essa equação tributária.

O que precisará ser apurado, contrato a contrato, é o efeito líquido da mudança sobre a carga efetivamente suportada pela empresa e, quando houver, sobre seu equilíbrio econômico-financeiro. Por isso comparar simplesmente a alíquota antiga com a nova será insuficiente.

Será necessário reconstruir a memória econômica do contrato: quais tributos integravam custos, quais deixarão de existir, quais aquisições gerarão créditos aproveitáveis e qual será, afinal, a variação efetiva.

E aqui a legislação foi além da advertência teórica.

A LC nº 214/2025 criou disciplina própria para os efeitos da Reforma sobre contratos administrativos. O sistema exige que a análise considere a alteração efetiva da carga tributária, e não uma comparação mecânica de alíquotas. Também contempla atuação da própria Administração diante da redução da carga efetivamente suportada.

Isso muda a posição do poder público.

A Prefeitura não deve apenas reagir aos pedidos de aumento apresentados pelos contratados. Precisa desenvolver capacidade para identificar também quando a nova estrutura tributária reduz custos. O equilíbrio econômico-financeiro protege a equação contratual. Não transforma aumento nominal de alíquota em autorização automática para transferir dinheiro público ao contratado, nem autoriza a Administração a ignorar desequilíbrio efetivamente demonstrado.

Uma Prefeitura que domina sua arrecadação, mas desconhece o impacto do IVA sobre compras e contratos, compreendeu apenas metade da Reforma.

A Prefeitura também compra. O Município não é apenas arrecadador. Compra medicamentos, merenda, combustível, máquinas e software. Contrata hospitais, transportes, engenharia, obras e serviços continuados. A própria LC nº 214/2025 reservou tratamento específico às compras governamentais.

A consequência é institucional: Fazenda, Compras, Contratos, Procuradoria, Planejamento, Controladoria e Tecnologia precisam enxergar a mesma equação. Receita e despesa passam a exigir a mesma inteligência tributária.

Esse talvez seja um dos efeitos menos percebidos da Reforma dentro das Prefeituras: não basta preparar quem arrecada. É preciso preparar também quem licita, contrata, empenha, liquida, paga e controla. Essa ampliação já chegou à capacitação dos gestores.

Em agosto, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, o Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e a Fiesp reuniram municípios para discutir não apenas administração tributária, mas planejamento fiscal, sistemas nacionais, split payment e governança. É uma evolução em relação aos alertas do próprio Tribunal, que desde 2025 já orientava os municípios sobre NFS-e nacional, SINTER, CIB e qualidade dos dados fiscais.

Também é impreciso afirmar que, com a extinção do ISS, o Município simplesmente perderá sua autonomia tributária. A LC nº 214/2025 estabelece que cada Município fixará sua alíquota do IBS. Existe, portanto, poder tributário local. O que muda profundamente é o ambiente em que será exercido. Base, créditos, destino, documentação, fiscalização e administração integram uma arquitetura muito mais harmonizada e interfederativa.

A autonomia municipal não desaparece; muda de forma.

O Município preserva competência sobre sua alíquota, mas deixa para trás a possibilidade de administrar isoladamente toda a arquitetura de um imposto sobre serviços como ocorre hoje com o ISS. É um federalismo de cooperação vinculada: competências próprias exercidas dentro de uma engrenagem compartilhada.

Daí surge uma pergunta relevante: quanto valerá a autonomia formal de um município incapaz de produzir informação confiável dentro de um sistema movido por dados?

Os vários IVAs dentro da mesma cidade: São Sebastião mostra por que médias nacionais podem enganar. No mesmo território convivem porto, turismo, comércio, mercado imobiliário, serviços, logística e uma extensa cadeia ligada a petróleo e derivados.

Mas a legislação não trata todas essas operações da mesma maneira. Combustíveis possuem regime específico. Operações imobiliárias também receberam tratamento próprio. E a incidência do IVA dual não altera a base de cálculo do ITBI, que continua incidindo autonomamente - interpretação já formalizada pela PGFN em 2026.

Uma mesma cidade abriga, portanto, microclimas tributários. Porto não é combustível. Combustível não é armazenagem. Armazenagem não é engenharia. Hotel não é construção civil. Comércio não é locação. Projetar o impacto do IBS simplesmente aplicando uma alíquota estimada sobre o PIB municipal seria metodologicamente pobre.

É preciso perguntar quais operações formam a economia da cidade, qual regime alcança cada uma e onde, segundo as regras legais aplicáveis, se localiza o destino da operação.

Essa última questão toca a transformação territorial mais profunda.

O sistema atual atribui forte importância arrecadatória à localização de determinadas atividades econômicas. O novo modelo desloca progressivamente parcela relevante dessa lógica para o destino. Produzir continuará importando: gera emprego e renda, demanda infraestrutura e produz impactos urbanos, sociais e ambientais. Mas produção econômica e apropriação territorial da tributação sobre o consumo deixarão de caminhar tão juntas quanto antes.

Para cidades portuárias, industriais, turísticas e polos regionais, surge uma questão federativa ainda pouco explorada: quanto custa ao Município sustentar uma atividade econômica de alcance regional ou nacional quando a tributação do consumo passa a privilegiar progressivamente o destino? São Sebastião não entrega resposta pronta. Oferece um excelente lugar para fazer a pergunta.

Do documento ao dinheiro: Se parte dos efeitos econômicos ainda está à frente, a transformação tecnológica já começou. Desde 1º de janeiro de 2026, documentos fiscais eletrônicos passaram a incorporar destaque individualizado de CBS e IBS conforme as regras e leiautes aplicáveis.

Receita Federal e CGIBS também avançaram neste ano na documentação técnica dos novos sistemas. O split payment já possui disciplina legal e infraestrutura técnica em desenvolvimento. Nas modalidades e etapas de sua implementação, permitirá a segregação e o recolhimento do IBS e da CBS no fluxo financeiro das operações, conforme as regras aplicáveis. A LC nº 214, já atualizada pela LC nº 227/2026, disciplina inclusive procedimentos padrão e simplificado.

Isso aproxima documento fiscal, pagamento, crédito e arrecadação.

Não elimina a fiscalização. Muda-a.

O auditor trabalhará progressivamente mais com cruzamentos de documentos eletrônicos, pagamentos, créditos e redes de operações - e menos com uma fiscalização predominantemente posterior e fragmentada. CIB, SINTER e integração nacional reforçam a mesma transformação. O dado produzido localmente passa a integrar uma infraestrutura tributária nacional. No novo sistema, um dado errado pode deixar de ser apenas problema cadastral. Pode se tornar problema arrecadatório.

E aqui o calendário revela talvez a maior advertência para os municípios: a Reforma começou tecnologicamente antes de produzir integralmente seus efeitos financeiros. 2029 marca o início da substituição progressiva de ICMS e ISS pelo IBS. Não marca o início da Reforma.

Em 2026, IBS e CBS já estão em fase de teste e obrigações tecnológicas já alcançam contribuintes; 2027 abre nova etapa; 2033 conclui a substituição dos antigos tributos pelo novo modelo. Tratá-la como assunto de 2029, portanto, já significa chegar atrasado.

A Reforma por trás da Reforma: Foi essa a camada que a provocação de um tributarista amigo, o Dr Nil Advogado, ajudou a iluminar, conforme falei de início. No artigo anterior, a pergunta era quando os municípios deveriam se preparar. Agora sabemos melhor para quê.

Para o trabalhador, a mudança será percebida principalmente pelo consumo; para o pequeno negócio, alcançará competitividade, apuração e créditos; para grandes empresas, mexerá na formação de preços, fornecedores e cadeias produtivas, e para as Prefeituras, produzirá efeitos simultaneamente na receita e na despesa.

Algumas dessas mudanças já começaram. Outras estão normativamente definidas e produzirão efeitos conforme o calendário de transição. E outras somente poderão ser mensuradas quando incidirem sobre a realidade econômica concreta de cada empresa, contrato e território.

Essa distinção importa. O IVA não elimina a complexidade por Decreto. Ele muda o lugar onde parte dela reside: das cumulatividades, fragmentações e conflitos do sistema antigo para a qualidade dos créditos, dos dados, dos sistemas e das decisões do novo.

Por isso a pergunta decisiva já não é apenas quanto uma cidade arrecadará. É compreender como o valor passará a circular antes de chegar ao seu caixa.

Esse é o verdadeiro efeito IVA.